时间: 2024-12-15 09:17:53 | 作者: 华体会登录手机版最新
政府和社会资本合作（PPP）模式从20世纪80年代中期引入中国，对国内基础设施补短板、提质升级、拉动投资等方面做出了很大贡献，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。2023年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号），新机制的发布标志着PPP发展进入了新阶段。紧随其后，PPP新机制即特许经营的配套文件逐步发布，稳妥推进特许经营项目的“四梁八柱”已基本构建完毕，具体如下：
政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，最重要的包含公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。
特许经营模式能够在一定程度上促进民间资本的参与，提升公共产品和服务的效率和质量，推动相关行业的健康发展。
政府和社会资本合作应全部采用特许经营模式实施，根据项目真实的情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式。
TOT方式排在了第二位，紧挨着第一位的BOT方式，响应了《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》等文件精神。
根据2024年修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，基础设施和公用事业特许经营期限，最长不超过40年。投资规模大、回报周期长的特许经营项目能够准确的通过真实的情况适当延长，法律和法规另有规定的除外。
聚焦使用者付费，新开展项目必须有收益且能覆盖建设投资和经营成本，不可额外新增地方财政未来支出责任。特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法首选机构代为向用户收费。
市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由非公有制企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，非公有制企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持非公有制企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营公司参与。
特许经营项目可以依法合规利用预期收益，将项目相关收益作为还款来源。鼓励保险资金通过债权、股权、资产证券化产品等多种方式为特许经营项目提供多元化资金支持。
特许经营项目融资应当依法保护各方合法权益，稳妥处置债权债务关系。不得承诺以各类财政资金担保或者作为还款来源，防止新增地方政府隐性债务。
基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或公共服务。
商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于基础设施和公用事业特许经营。（依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》2024年）
特许经营权作为一类特殊可确指的非货币性资产，其成本价值存在弱对应性及虚拟性，很难通过成本的角度准确衡量非货币性资产的价值；同时，政府特许经营权具有垄断性或独占性，一般不允许转让，市场上缺乏可比性的交易案例，也难以获取完整准确的信息，因此一般会用超额收益法做评估。超额收益法是通过测算非货币性资产与其他相关贡献资产共同创造的整体收益，在整体收益中扣除其他相关贡献资产的相应贡献，将剩余收益确定为超额收益，再结合适当的折现率确定非货币性资产价值的一种方法。
预期收益=总资产收益贡献-流动资产的贡献-固定资产的贡献-其他非货币性资产的贡献-组合劳动力的贡献。其中：
（1）总资产收益贡献：税前=EBIT+折旧摊销；税后=EBIT*（1-T）+折旧摊销；
（3）固定资产的贡献：包括固定资产损耗补偿和固定资产投资回报。损耗补偿，根据账面净值结合折旧年限计算；投资回报，一般都会采用五年期LPR计算，或者按照设备租赁行业上市公司平均报酬率计算；
（4）其他非货币性资产贡献：与固定资产的贡献测算思路一致，根据损耗补偿和投资回报据实测算；
通常是有限年期收益法。按照特许经营期限确定，评估基准日至特许经营期末为具体收益期，如果因不可抗力特许经营权需要提前中止，则收益年限为剩余合同权益的年限。
折现率通常为非货币性资产的折现率，采用“无风险报酬率+风险报酬率”进行计算。必须要格外注意的是，非货币性资产折现率的口径需要和收益口径保持一致（税前/税后）。
根据《中华人民共和国行政许可法》第二条，行政许可为行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可通常没有数量限制，企业只要符合法定的资质条件，经申请就可以获得许可。比如说勘查设计和施工资质、排污许可证、林业规划调查设计资质以及金融业务许可证等特殊（特种）准入资质。
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（〔2024〕17号令）第四条，基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式，政府就项目投资建设运营与社会资本开展合作，不新设行政许可。由此能够看出，特许经营权同时具有政府的行政许可与特许经营的属性。但是特许经营权是通过竞争取得，数量有限。常见的经营权类型包括污水处理经营权、停车位经营权、广告位经营权、垃圾转运特许经营权、燃气经营权、水库经营权、景区经营权、环卫一体化经营权、机关食堂经营权、微污站经营权、供热经营权、殡葬资产经营权、公墓特许经营权、公园经营权等。
区别主要在于依法取得的行政许可，除依照法定条件和程序能转让的外，不得转让，但是特许经营权在符合一定条件的情况下，经授予方同意，可以转让。
从性质上看，政府许可的特许经营权授予企业的经营在一些范围内具有一定的垄断性和排他性，该权益属于一种物权，为可辨认资产；同时具备“特定主体控制”“不具备实物形态”“能持续发挥作用且能带来经济利益的资源”三个特性，属于无形资产。
根据《资产评定估计执业准则——非货币性资产》第十四条，可辨认非货币性资产包括专利权、商标权、著作权、专有技术、销售网络、客户关系、特许经营权、合同权益、域名等，准则中将特许经营权界定为无形资产。
根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十三条，“特许经营协议应当明确价格或收费的确定和调整机制。特许经营项目价格或收费应当依据有关规定法律、行政法规、国家价格政策规定和特许经营协议约定予以确定和调整。”
在特许经营协议中约定有调价机制且历史年度进行过单价调整的，在交易双方协调一致的基础上，可根据调价机制考虑单价调整。如特许经营协议中未约定调价机制且历史年度未进行过单价调整的，考虑到价格调整的复杂性，应谨慎考虑单价调整因素。
超额收益法是用总收益贡献扣减其他资产贡献，而不是扣除其他相关资产的“现金流”，不应直接扣减运用资金追加。对于资本性支出，与特许经营权相关的资本性支出有必要进行扣除。
对BOT协议，特许经营权到期之后，项目公司应向当地政府或者政府指定单位无偿、完好移交项目公司对项目设施的所有权和所有权益，包括项目设施、项目用地使用权、与项目设施相关的设备等动产、运营和维护项目设施所要求的所有非货币性资产及别的需要移交的合同权益及资料。
由于房屋建筑物的经济寿命通常超过特许经营期限，评估时对房屋建筑物的经济寿命年限按照特许经营期限确认，因此特许经营期限内不考虑对房屋建筑物做更新。与特许经营权相关的设备资产，由于设备平均经济寿命年限为10—15年，因此就需要对设备做更新，追加资本性投入。
特许经营权的评估范围可以包含相关固定资产，当包含相关固定资产时，无需再扣减固定资产的收益贡献，同时折现率口径应当与现金流口径保持一致，即为固定资产和非货币性资产的加权平均值。
守约方应有权获得因违约方违约而使该方遭受的任何损失、支出和费用的赔偿，该项赔偿由违约方支付。特许经营协议中约定有提前终止补偿机制的，按照协议约定的补偿金额确认。对于协议中未约定补偿机制的，能够最终靠民商事仲裁、诉讼途径解决。
为盘活国有资产，加强城市公共资源的运营及管理，H市政府委托H市城管委对H市城区道路和公共停车场30年特许经营权进行公开挂牌出让，具备相应运营能力的企业通过公开方式获得该特许经营权项目，并负责项目建设、运营及管理，以提升市域内智慧停车的运营管理效率、质量及运营效益性。
接受委托之后，明确资产评定估计的基本事项，签订资产评定估计委托合同，对H市城区城市道路和部分公共停车场30年特许经营权市场价值做评估。经委托人确定，评估范围为4,924.00个道路临时停车泊位以及90个公共停车场5,758.00个停车位。由于资产分布在H市城区，现场勘查时对停车数量和权属的确认主要是根据政府部门相关文件，重点核验停车收费文件，对停车时长和车位利用率进行抽样调查。根据搜集的评估资料结合现场勘查情况，采用有限年期超额收益法对特许经营权做评估，用总收益贡献扣减其他资产贡献来进行折现，计算出特许经营权的价值。同时查询市场上公开成交案例价格，对收益法结论进行核验。最终出具该项目的正式评估报告，成功助力H市智慧停车特许经营权项目挂牌出让并顺利交易。
促进政府与企业的互利共赢。一方面，政府出让特许经营权可以有效盘活存量资产，提升基础设施运营管理上的水准；获取资金缓解财政压力，合理扩大有效投资、降低政府债务风险。另一方面，企业取得特许经营权可以依托技术优势，获取稳定收益；公司参与基础设施等民生工程，使其能够在积极履行社会责任的同时，不间断地积累并提升项目管理及运营经验。
